2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。组建应急管理部是此次党和国家机构改革的重要内容，是我国应急管理体制的重大调整，是我国应急管理发展史上的重要里程碑，意义重大。

　　我国应急管理体制的历史沿革

　　党的十九大报告指出：“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”我国是灾害多发频发的国家，党和国家长期高度重视应急管理工作。在新中国成立以来的不同发展阶段，我国逐步形成了各有特点的应急管理体制。

　　从新中国成立到改革开放前，我国建立的是以部门管理为主、非常设机构为辅的应急管理体制。为了有效应对水旱、洪涝、地震等自然灾害，工矿企业生产安全事故，血吸虫病等传染病疫情，各级政府组建了民政、水利、地震、劳动保护、卫生等专职部门。与当时高度集中的计划经济体制相适应，这种部门化的应急管理体制以单灾种分类管理为基本特征。在横向上，相关职责分属多个职能部门， 各部门各司其职、各负其责；在纵向上，各职能部门上下高度一致，单个部门的专业化程度较高，独立执行任务的能力较强。同时，为了加强跨部门、跨区域协调，我国当时也成立了中央防疫委员会、中央救灾委员会、中央防汛总指挥部等长期性协调机构以及针对唐山大地震等重特大灾害的临时性应急领导小组。

　　改革开放后至2003年，我国建立的是由议事协调机构和临时机构牵头协调的应急管理体制。改革开放后，我国面临的公共安全形势发生了很大变化，非传统安全问题日益凸显，突发事件的影响日趋广泛。由于平时各自为政，缺乏综合协调职能部门进行统筹，我国传统的以部门为主、分类管理的应急管理体制，逐渐暴露出协同性较差、综合应对能力不足等问题。为此，我国开始在常设的分类管理机构之外设立了许多非常设机构（如国务院安全生产委员会、国家森林防火总指挥部、国家减灾委员会），承担重特大突发事件跨部门组织协调和临时性应急处置任务。据统计，截至2003年底，与应急管理相关的国务院议事协调机构共有16个（其中指挥部7个、领导小组5个、委员会4个），联席会议制度有9个。

　　2003年至2018年应急管理部成立前，我国建立的是由政府应急管理机构和部际联席会议牵头协调的应急管理体制。2003年抗击非典疫情，暴露了我国应急管理组织指挥不统一、信息渠道不畅通等问题。此后，我国全面推进以“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制和法制）为核心内容的应急管理体系建设。在此期间，由主办部门牵头进行协商的部际联席会议制度迅速发展，政府应急管理机构的综合协调职能得以明确，以政府应急管理办事机构为运转枢纽、协调若干议事协调机构和联席会议、覆盖各类突发事件的应急管理体制逐渐形成。截至2011年5月，全国有22个省（区、市）成立了应急委，其余9个省（区）明确了应急管理领导机构，各省（区、市）都成立了政府应急办。全国地级市建立应急管理领导机构和办事机构的比例分别为97.8%、96.1%，县级政府相应比例为89.6%、80.8%。

　　2018年应急管理部的组建， 标志着我国开始建立由强有力的一个核心部门进行总牵头、各方协调配合的应急管理体制。根据方案，将国家安全监管总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。

　　组建应急管理部的现实取向

　　自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，就公共安全与应急管理工作作了一系列重要部署。组建应急管理部，是落实党中央重要决策部署的具体体现，集中反映了当前我国应急管理体制改革的三大取向。

　　一是综合化。在当今开放社会，突发事件的并发性、连锁性、复合性影响日益增加；强化跨部门、跨区域、跨行业综合协调，实现信息共享和资源统筹，成为应急管理工作的重要任务。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，深化党和国家机构改革，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点。习近平总书记2016年在河北唐山调研考察时指出，要“从应对单一灾种向综合减灾转变”；《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》（2016年12月19 日）再次提出了同样的要求。我国《突发事件应对法》也规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”组建应急管理部，整合优化分散在各部门的应急力量和资源，明确其对自然灾害和事故灾难这两大类突发事件的统筹管理职责以及对公共卫生事件、社会安全事件等其他突发事件的协同配合职责，充分体现了《决定》提出的“加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系”的目标，有利于尽快“推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。

　　二是属地化。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，“科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。”我国作为灾害多发的大国，做好应急管理工作，需要同时充分发挥好中央的指导作用和地方的主体作用。过去，一些地方在突发事件应对中存在等待、依赖、观望的思想。  进入新的历史时期，我国提出并实行“地方作为主体”的应急管理工作新思路，强化地方的主体意识、主体责任、主体作用。习近平总书记强调，要“探索出一条中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与的恢复重建新路子”。芦山地震灾区恢复重建，中央首次明确“地方作为主体”的新机制，实现了由中央直接安排部署向地方具体负责的转变，形成了一套有别于过去举国体制的地震灾后恢复重建新机制。《关于国务院机构改革方案的说明》特别提出：“需要说明的是，按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协   助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。”

　　三是社会化。面对形形色色的突发事件，政府不能也不必“大包大揽”“单打独斗”。企事业单位、社会组织、公众等既是突发事件的直接受众，也是应急管理的重要主体。习近平总书记强调，要动员全社会的力量来维护公共安全，编织全方位、立体化的公共安全网，形成公共安全人人维护的良好氛围。《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出，防灾减灾救灾体制机制改革要“坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与”“更加注重组织动员社会力量广泛参与，建立完善灾害保险制度，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力”。统筹志愿者队伍、社会组织，充分发挥巨灾保险等市场力量，是应急管理部组建后需要统筹的重要职责。

　　确保机构改革平稳有序过渡

　　组建应急管理部、推进应急管理体制改革，是民心所向、众望所归，但改革往往存在一定的变更风险。应急管理机构改革政策性强，涉及面广，社会关注度高。可以预料，在全国各级应急管理部门组建、应急力量和资源整合优化的过程中，人的去留进退，机构的撤并重组，职能的划转移交，特别是消防队员、森林武警队员的深深军人情结等，都会产生出许多活思想。突发事件的发生不以人的意志为转移，突发事件也不会等新部门完全组建好了再发生。

　　随着当前各地陆续将进入主汛期，地质灾害、地震灾害不确定因素多，其他自然灾害、事故灾难也处在易发阶段，更要做好新部门组建期的变更风险管理工作，确保改革平稳有序过渡。建议尽早出台具体的改革方案和计划，明确改革的时间表、路线图、任务书，最大限度地减少机构调整磨合期可能出现的各种风险，加强舆论引导和情绪疏导，做到“思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减”，为人民值好班、为国家站好岗，确保有力、有序、有效应对可能发生的各种重特大自然灾害和事故灾难，为经济社会可持续发展保驾护航。（国家行政学院应急管理案例研究中心主任、教授  开斌）